ในบริบทของการบริหารจัดการกิจการสาธารณะ (Public Sector Administration) ประเทศไทยได้มีพัฒนาการของการบริหารงบประมาณ โดยกำหนดให้การจัดทำงบประมาณนั้นจะต้องมีความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ในระดับต่างๆ ทั้งยุทธศาสตร์ชาติ ยุทธศาสตร์ในระดับพื้นที่ (Area) และในระดับฟังก์ชั่นหรือในระดับหน่วยงาน ทั้งนี้ วัตถุประสงค์หลักของการกำหนดแนวทางการจัดสรรงบประมาณโดยอิงกับยุทธศาสตร์ก็คือ เพื่อให้การใช้งบประมาณเป็นไปอย่างคุ้มค่า และก่อให้เกิดผลในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ในระดับต่างๆ ซึ่งโดยหลักการแล้วแผนงาน/โครงการที่มีผลผลิต หรือผลลัพธ์ซึ่งส่งให้เกิดสัมฤทธิผลในเชิงยุทธศาสตร์ ก็ควรที่จะได้รับการจัดสรรงบประมาณมากกว่าแผนงาน/โครงการอื่นๆ โดยเปรียบเทียบสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) เป็นหน่วยงานหลักที่ทำหน้าที่ในการวางแผนยุทธศาสตร์ของภาคคมนาคมและขนส่ง ติดตามการดำเนินงานตามยุทธศาสตร์ และมีภารกิจในการให้ความเห็นต่อกระทรวงคมนาคมในการจัดสรรงบประมาณของแผนงาน/โครงการของหน่วยงานในสังกัดกระทรวงคมนาคม จึงถือได้ว่าเป็นหน่วยงานที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งในการบริหารทรัพยากรและงบประมาณให้มีความคุ้มค่าสูงสุด อย่างไรก็ตาม ปัญหาต่างๆ ในทางปฏิบัติที่สำคัญ ซึ่งทำให้การจัดสรรงบประมาณในเชิงยุทธศาสตร์ไม่สามารถดำเนินไปตามวัตถุประสงค์หรือทิศทางที่ควรจะเป็น มีสาเหตุหลักสรุปได้ดังนี้คือ

    • ขาดการวางแผนเชิงบูรณาการในการวางแผนเชิงยุทธศาสตร์
    • กระบวนการจัดสรรงบประมาณ
    • ขาดการติดตามและประเมินผลโครงการการ: ในระหว่างที่โครงการกำลังดำเนินการอยหลังจากที่โครงการดำเนินการแล้วเสร็จ ถือเป็นประเด็นปัญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่ง กล่าวคือ ในการเสนอของบประมาณ หน่วยงานส่วนใหญ่จะทำการกำหนดเป้าประสงค์ และเป้าหมายให้เพิ่มสูง เพื่อเพิ่มโอกาสในการได้รับการจัดสรรงบประมาณ หากแต่ขาดการให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการโครงการ บริหารความเสี่ยง ส่งผลให้โครงการจำนวนไม่น้อย ที่แม้สามารถแสดงผลการดำเนินงานในระดับผลผลิตได้ แต่ความสำเร็จที่เป็นเป้าประสงค์หลักในระดับผลลัพธ์ และผลกระทบสามารถแสดงผลได้ ในระดับที่ต่ำกว่าเป้าหมายเมื่อครั้งของบประมาณ ประเด็นปัญหาในส่วนนี้ ได้สะท้อนให้เห็นถึงการขาดระบบความรับผิดชอบต่อผลงาน (Accountability)
    • ขาดการบูรณาการแผนยุทธศาสตร์ การจัดสรรงบประมาณ และการดำเนินโครงการเข้าด้วยกัน
แม้ว่ารัฐบาลจะได้พัฒนาระบบการจัดทำงบประมาณเชิงยุทธศาสตร์ขึ้น แต่ในทางปฏิบัติแล้วหน่วยงานส่วนมากไม่ได้มีการกระจายยุทธศาสตร์ลงมาสู่การกำหนดแผนงาน/โครงการ แต่ในทางกลับกันหน่วยงานมักจะมีแผนงาน-โครงการ ที่มีแนวคิดจะดำเนินการอยู่เดิม สะท้อนให้เห็นถึงการขาดความเชื่อมโยงระหว่างโครงการ/แผนงานกับยุทธศาสตร์ที่กำหนดไว้ ดังนั้น การจัดสรรงบประมาณโดย อิงอยู่บนพื้นฐานของยุทธศาสตร์ (Strategy-based Budgeting) จึงไม่เกิดขึ้นในทางปฏิบัติ สิ่งที่เป็นผลตามมาคือ ความไม่ชัดเจนของทิศทางการพัฒนาลงทุน และการขาดการวางแผนใน เชิงบูรณาการที่มีการเชื่อมโยงยุทธศาสตร์ระหว่างหน่วยงานในภาคการขนส่งต่างๆ อันส่งผลให้เกิดความเสี่ยงที่จะใช้ทรัพยากรไม่สอดคล้องกับการแก้ไขประเด็นปัญหาที่สำคัญ (Key Issues) และไม่สอดคล้องกับเป้าประสงค์ของการพัฒนาประเด็นปัญหาต่างๆ ที่สำคัญที่เกิดขึ้นในภาคการคมนาคมและขนส่งในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ประกอบกับ ข้อจำกัดด้านทรัพยากรของภาครัฐ (Limited Resources) ได้สะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นในการบริหารจัดการที่ต้องมีการออกแบบและวางระบบเพื่อใช้ในการวิเคราะห์ความเป็นไปได้และจัดลำดับความสำคัญของโครงการลงทุนประเภทต่างๆ ในภาคการคมนาคมและขนส่ง เพื่อให้มีหลักประกันได้ว่า กระบวนการในการพิจารณาวางแผนจัดทำโครงการ การวิเคราะห์โครงการ การจัดลำดับความสำคัญของโครงการ เป็นไปโดยมีความเชื่อมโยงกับเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์และสะท้อนถึงการตระหนักรู้ของความมีอยู่อย่างจำกัดของทรัพยากร กระบวนการจัดสรรงบประมาณเป็นไปอย่างมีระบบ กระบวนการ และขั้นตอนที่ชัดเจนและมีความเป็นวิทยาศาสตร์มากขึ้น อีกทั้งมุ่งเน้นให้ความสำคัญในเรื่องของประสิทธิภาพ (Efficiency) หลักความรับผิดรับชอบ (Accountability) และความโปร่งใส (Transparency) ของระบบโดยรวม

สภาพปัญหาที่กล่าวถึงข้างต้น ทำให้กรอบวัตถุประสงค์ของโครงการศึกษาในครั้งนี้จึงมุ่งเน้นในการทบทวนการดำเนินยุทธศาสตร์ กลยุทธ์ต่างๆ รวมทั้งวิเคราะห์ถึงความสอดคล้องของแผนงานโครงการตามยุทธศาสตร์และกระบวนการจัดสรรงบประมาณว่ามีความสอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายของรัฐบาลหรือฝ่ายบริหารของประเทศเพียงใดในยุทธศาสตร์ระดับชาติด้านการคมนาคมและขนส่ง และการส่งต่อแนวนโยบายดังกล่าวไปยังแผนยุทธศาสตร์ในระดับกระทรวง กรม และหน่วยงานต่างๆ นั้นมีดำเนินการที่สอดคล้องกันมากน้อยเพียงใด และการประเมินระดับประสบความสำเร็จหรือไม่อย่างไร ดังนั้นในการศึกษาครั้งนี้จึงมีเป้าหมายวัตถุประสงค์ต่อไปนี้

1) ศึกษาวิเคราะห์ความเป็นไปได้ และจัดลำดับความสำคัญโครงการลงทุนของทุกหน่วยงานราชการรัฐวิสาหกิจต่างๆ ในสังกัดของกระทรวงคมนาคมที่มีความเกี่ยวข้องกับการลงทุนพัฒนาระบบโครงสร้างฐานด้านคมนาคมและขนส่งตามลักษณะสาขาต่างๆ คือ การขนส่งทางบก ราง น้ำ อากาศทั้งนี้การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ และจัดลำดับความสำคัญโครงการลงทุนนั้น จะให้ความสำคัญในการจัดลำดับความสำคัญโครงการลงทุนที่มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจมหภาค โดยการพัฒนาสร้างแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือใช้เพื่อวิเคราะห์ผลกระทบการลงทุนโครงการต่อเศรษฐกิจระดับมหภาค ตลอดจน ศึกษาความเป็นไปได้ในการนำระบบการวิเคราะห์ความสำเร็จของการดำเนินงานจากการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อควบคุมการบริหารงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ รวมทั้งการวางกลยุทธ์ ความเชื่อมโยงงบประมาณและการบริหารจัดการ และการประเมินผลผลิต ผลลัพธ์ที่พัฒนาโดยสำนักงบประมาณ หรือที่เรียกว่าระบบประเมินความเป็นไปได้ตามผลงาน (Performance Assessment Rating Tool: PART) มาประยุกต์ใช้ในการพิจารณากำกับการจัดสรรงบประมาณและสร้างกลไกการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลสอดรับการจัดสรรงบประมาณ

2) พัฒนา วางระบบ และจัดทำคู่มือสำหรับการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ การจัดลำดับความสำคัญของโครงการลงทุนในแต่ละสาขาประเภทการคมนาคมขนส่ง เพื่อพัฒนากระบวนการปฏิบัติงานด้านการวางนโยบายและแผนที่เป็นมาตรฐานระหว่างหน่วยงานในสังกัดกระทรวงคมนาคมกับสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร รวมทั้งสร้างเสริมศักยภาพของบุคลากรให้สัมพันธ์กับการวางแผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและบริการด้านคมนาคมขนส่งที่สนับสนุน ส่งเสริมต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับมหภาคอย่างเหมาะสม สอดคล้องกับปัจจัยสิ่งแวดล้อม สถานการณ์ปัจจุบันและยุทธศาสตร์เพื่อการวางรากฐานพัฒนาประเทศในอนาคต

3) วางระบบในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีในมิติภารกิจ (Function based) มิติยุทธศาสตร์ (Area based) ที่เหมาะสมกับขีดความสามารถในการวิเคราะห์ กำหนดแผนงาน/โครงการลงทุนของหน่วยงานราชการ และรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงคมนาคม เพื่อการแปลงนโยบายและแผนไปสู่การปฏิบัติอย่างเป็นภาพธรรม มีตัวชี้วัดในการติดตามและประเมินผล กำกับเป้าหมายของการพัฒนาอย่างชัดเจน สอดคล้องและบูรณาการกับแผนการบริหารราชการแผ่นดิน และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 (พ.ศ. 2550-2554)

-

1. ศึกษาทบทวนข้อมูลและแนวทางการวิเคราะห์และวางแผนเศรษฐกิจระดับมหภาค ที่สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน ตลอดจนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่นได้ดำเนินการอยู่ เพื่อวิเคราะห์ถึงความพร้อมของข้อมูล และแนวทางที่จะขยายผลของกระบวนการวางแผนดังกล่าว ให้สามารถเชื่อมโยงกับการวางแผนในระดับกระทรวงคมนาคมและระดับหน่วยงานได้

2. ศึกษาวิเคราะห์แผน และประเมินการลงทุนภาคการคมนาคมขนส่งในระยะ 10 ปีที่ผ่านมาและ 5 ปีข้างหน้า (ทั้งในส่วนการลงทุนจากงบประมาณแผ่นดิน และเงินนอกงบประมาณ รวมทั้งงบลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่ผ่านกระบวนการพิจารณาของ สศช.) พร้อมวิเคราะห์ความเหมาะสมและเป็นไปได้เชิงยุทธศาสตร์กับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10 และแผนยุทธศาสตร์รายสาขาที่เกี่ยวข้อง จัดทำฐานข้อมูลการลงทุนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและบริการเชิงลึกในมิติต่างๆ สำรวจและเก็บรวบรวมข้อมูล เพื่อเป็นพื้นฐานในการวิเคราะห์จัดทำแบบจำลองอย่างเหมาะสม น่าเชื่อถือ เป็นที่ยอมรับทางวิชาการ รวมทั้งวิเคราะห์พัฒนาตัวชี้วัดทั้งในระดับผลผลิต (Outputs) และระดับผลลัพธ์ (Outcomes) ที่จะนำมาใช้ประกอบการพิจารณาความเหมาะสม และจัดลำดับความสำคัญแผนงาน/โครงการ หรือใช้สำหรับเป็นข้อมูลพื้นฐานในการกำหนดเป้าหมาย การให้บริการของกระทรวงคมนาคม ตามระบบการจัดทำงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน (Performance Based Budgeting)   

3. วางระบบการศึกษาวิเคราะห์ความเป็นไปได้ (Appraisal Methodology) และจัดลำดับความสำคัญ (Ranking System) ของโครงการลงทุนอย่างมีบูรณาการร่วมกันในแต่ละสาขา (Modes) รวมทั้งออกแบบจัดหา หรือประยุกต์ใช้โปรแกรมคอมพิวเตอร์สำเร็จรูปที่จำเป็นเพื่อการดังกล่าว พร้อมทั้งจัดทำคู่มือที่เกี่ยวข้อง สำหรับการดำเนินงานตามระบบโดยละเอียด (Comprehensive manual)

4. วิเคราะห์ เสนอแนะ และทบทวนโครงการลงทุน ทั้งที่อยู่ในแผนและที่นำเสนอขึ้นใหม่ของหน่วยงานในสังกัดกระทรวงคมนาคม ซึ่งมีความเหมาะสมสำหรับนำมาพิจารณาดำเนินการ เพื่อพัฒนาระบบการคมนาคมขนส่งให้สอดคล้องกับทิศทาง ยุทธศาสตร์ เป้าหมายของแผนพัฒนาในภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง

ระยะเวลาตั้งแต่วันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2551  แล้วเสร็จวันที่ 15 พฤษภาคม 2552
รวมเป็นระยะเวลา  15  เดือน

กลุ่มแผนมหภาค สำนักแผนงาน

สืบเนื่องจากปัญหาในหลายๆด้านที่ดำรงอยู่ในกระบวนการวางแผนด้านยุทธศาสตร์ กระบวนการด้านการจัดสรรงบประมาณ และการติดตามผลการดำเนินโครงการ นำมาสู่ความจำเป็นที่จะต้องมีการออกแบบและวางระบบการวิเคราะห์ความเป็นไปได้และการจัดลำดับความสำคัญของโครงการลงทุนทางด้านคมนาคม โดยระบบดัวกล่าวต้องมีคุณลักษณะพิเศษคือ การออกแบบและวางระบบจำเป็นต้องมีการบูรณาการการวางแผนยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณ และการดำเนินติดตามผลของโครงการ เข้าด้วยกันทั้งสามส่วน ทั้งนี้เพื่อที่จะให้ระบบดังกล่าวสะท้อนถึงการให้ความสำคัญและการให้คุณค่าในเรื่องความมีประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากร(งบประมาณ และทรัพยากรมนุษย์) หลักของความรับผิดรับชอบ (Accountability) และ หลักของความโปร่งใสตรวจสอบได้ (Transparency) หัวใจของระบบดังกล่าวประกอบด้วยเครื่องมือหลักสามส่วนด้วยกันคือ

1. ข้อเสนอว่าด้วยการพัฒนาตัวชี้วัดในระดับกระทรวง โดยมีเป้าหมายให้เกิดความชัดเจนในทิศทางและแนวทางการให้บริการทั้งเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ คุณลักษณะของตัวชี้วัดที่เหมาะสมจะพิจารณาจากเกณฑ์ต่างๆ ดังนี้
    (1) ตัวชี้วัดควรตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเป็นไปได้
    (2) ตัวชี้วัดควรตอบสนองต่อนโยบาย
    (3) ตัวชี้วัดควรสนับสนุนแผนระยะยาวและเป็นมุมมองเชิงยุทธศาสตร์
    (4) ตัวชี้วัดควรเป็นเครื่องมือสนับสนุนการตัดสินใจ
    (5) ตัวชี้วัดควรเป็นประโยชน์ในการเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงานกับกลุ่มที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ซึ่งทำให้ตัวชี้วัดที่ได้จากการศึกษานั้นมีลักษณะเป็นตัวชี้วัดระดับผลลัพธ์ (Outcome) สามารถสะท้อนสถานะ /ผลการดำเนินงานของรูปแบบขนส่งที่ตัวชี้วัดกำกับอยู่ได้เป็นอย่างดี
  
ในการพัฒนาตัวชี้วัดในระดับกระทรวงดังกล่าว จำเป็นต้องมีการพัฒนาฐานข้อมูลด้านคมนาคมขนส่งให้ครอบคลุมทั้งในระดับยุทธศาสตร์ และระดับโครงการ ประกอบกับต้องมีการพัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อการวางแผนโครงการลงทุนด้านคมนาคมขนส่ง โดยนำฐานข้อมูลที่ได้ทั้งในระดับยุทธศาสตร์และระดับโครงการมาจัดทำเป็นระบบสารสนเทศ (Information System) เพื่อสนับสนุน สนข. ส่วนราชการ และหน่วยงานให้สามารถวิเคราะห์โครงการลงทุนด้านคมนาคมขนส่งในภาพรวม โดยอยู่บนพื้นฐานข้อมูลที่ทันสมัยและเป็นระบบข้อมูลเดียวกัน ทั้งนี้ ระบบสารสนเทศดังกล่าว จะเป็นเครื่องมือในการตัดสินใจจัดลำดับความสำคัญ ตลอดจนแนวคิดในการกำหนดทางเลือกในการสนับสนุนงบประมาณ (Financing-Options) ให้กับโครงการลงทุนด้านคมนาคมขนส่งในอนาคต

2. ข้อเสนอว่าด้วยการนำแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์มหภาค (SAM) มาใช้เพื่อประเมินความคุ้มค่าและจัดลำดับความสำคัญของโครงการลงทุน พร้อมทั้งความสามารถในการวิเคราะห์ผลจากการลงทุนในแต่ละโครงการต่อภาพรวมเศรษฐกิจมหภาคมาก ซึ่งเครื่องมือดังกล่าวสามารถพัฒนาและปรับใช้กับระบบการบริหารงบประมาณของกระทรวงคมนาคมได้ในระดับหนึ่งภายใต้ข้อจำกัดของการจัดเก็บฐานข้อมูลในปัจจุบัน ซึ่งมีความจำเป็นต้องพัฒนาระบบฐานข้อมูลต่อไปในอนาคต เพื่อให้เครื่องมือ SAM สามารถคำนวณผลกระทบทางเศรษฐกิจที่มีความเที่ยงตรง (Accuracy) มากยิ่งขึ้นขณะเดียวกันในกระบวนการจัดลำดับความสำคัญโครงการลงทุนนั้นยังได้ใช้หลักเกณฑ์อื่นๆ ที่ถูกนำมาพิจารณาร่วมได้เลยทันทีในการจัดสรรงบประมาณในระยะเวลาอันใกล้ ได้แก่ หลักเกณฑ์ผลตอบแทนภายในด้านการเงิน (Financial Internal Rate of Return: FIRR) และ หลักเกณฑ์ผลตอบแทนภายในด้านมิติทางเศรษฐกิจ (Economic Internal Rate of Return: EIRR) ความสอดคล้องเชิงยุทธศาสตร์ของโครงการ โดยในอนาคตเมื่อประเทศสามารถพัฒนาแบบจำลองการขนส่ง (Transport Model) ที่สามารถวิเคราะห์ผลกระทบจากการลงทุนโครงการด้านคมนาคมขนส่งที่มีต่อระบบขนส่งในภาพรวม โดยครอบคลุมผลกระทบที่จะเกิดกับสาขาการขนส่งอื่นๆ แบบจำลองดังกล่าวจะสามารถนำมาใช้เป็นหลักเกณฑ์หนึ่งสำหรับการจัดลำดับความสำคัญ เนื่องจาก เป็นเครื่องมือที่สามารถใช้ในการวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบในเชิงปริมาณ (Comparative Quantitative Analysis) ระหว่างแผนงาน/โครงการ ของสาขาขนส่งที่ต่างกันได้

3. ข้อเสนอว่าด้วยการใช้ระบบวิเคราะห์ระดับความสำเร็จของการดำเนินงานจากการใช้จ่ายงบประมาณ (PART) เพื่อให้สามารถนำผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากโครงการลงทุนต่างๆ มาใช้ในการพัฒนาระบบการวัดประเมินความน่าเชื่อถือของหน่วยงาน (Credibility) และเกิดการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณให้มีความรัดกุมมากยิ่งขึ้น และสามารถใช้เป็นเครื่องมือติดตามโครงการเพื่อกำกับให้การดำเนินงานมีความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ภายหลังจากที่โครงการได้รับอนุมัติงบประมาณแล้ว และจะเป็นฐานข้อมูลในการประเมินความน่าเชื่อถือของแต่ละหน่วยงานสำหรับใช้ในกระบวนการจัดสรรงบประมาณในปีต่อไป

1. รายงานฉบับสมบูรณ์
2. รายงานสรุปสำหรับผู้บริหาร

รายชื่อผู้ที่สามารถติดต่อสอบถามข้อมูล  
นายชัยวัฒน์  สังขภาคย์
ตำแหน่ง หัวหน้ากลุ่มแผนมหภาค  เบอร์โทร 0-2215-1515 ต่อ 2044